Il existe des questions de culture générale et des questions d’actualité politique.
Quelle est la capitale de l’Italie ? — Rome.
Combien l’Espagne compte-t-elle de ministères ? — Attendez, je vérifie.
Il ne faudrait pas qu’un remaniement gouvernemental ait eu lieu ce matin, qu’un petit parti de la coalition ait réclamé un portefeuille supplémentaire ou que quelqu’un ait découvert qu’il n’était toujours pas ministre après tant d’années, alors qu’il le mérite tellement.
En Espagne, connaître le nombre de ministères exige de consulter des informations actualisées. Avoir étudié la question ne suffit pas. Même l’avoir étudiée la veille ne suffit pas.
Un ministère peut disparaître, fusionner avec un autre, être divisé en deux ou ressusciter sous un nom légèrement différent. Un secrétariat d’État peut être promu au rang de ministère et une direction générale devenir un secrétariat d’État. Parfois, on ajoute un mot. Parfois, on en retire un. Parfois, on en accumule tellement que le nom du département finit par ressembler au résumé d’un programme électoral.
Réorganiser l’Administration n’est pas nécessairement une stupidité. Les sociétés évoluent, de nouveaux besoins apparaissent et certaines compétences acquièrent une importance qu’elles n’avaient pas auparavant. Il serait absurde de conserver éternellement une structure conçue pour un pays qui n’existe plus.
La sottise commence lorsque l’organigramme cesse d’être un outil au service de l’Administration et devient le plan de table d’un mariage.
Ce parti a besoin de trois chaises.
Ce dirigeant veut être assis près de la table d’honneur.
Cet autre refuse de rester près de la porte.
Aucun problème. Là où il existait un ministère, il y en aura désormais deux. Multiplions les portefeuilles comme les pains et les poissons. Un pour vous, un autre pour votre partenaire de coalition et, si la négociation se complique, nous pourrons toujours créer le ministère des Affaires importantes, des Défis urgents et des Équilibres de la coalition.
Tout le monde est content.
Enfin, tout le monde sauf l’Administration.
Vu de l’extérieur, créer un ministère peut sembler simple. On annonce son nom, on nomme quelqu’un, on remplace une plaque et on ouvre un compte sur les réseaux sociaux. Et voilà, nous avons un ministère.
Mais un ministère n’est pas un ministre.
Ce n’est pas davantage un bâtiment, un logo ou un compte officiel accompagné d’un drapeau.
Un ministère est une organisation composée de milliers de personnes, de compétences, de procédures, de budgets, de contrats, d’applications informatiques, d’archives, de bases de données, d’organes de direction et d’années de connaissances accumulées.
On ne le divise pas en traçant un trait sur une feuille de papier.
Lorsqu’un ministère est scindé en deux, quelqu’un doit décider quels agents rejoignent chacun d’eux, qui conserve les dossiers, comment les budgets sont répartis, quel organe reprend chaque compétence, quelles applications chaque département continue d’utiliser et qui devient responsable des contrats déjà en cours.
Il faut également séparer les autorisations, les profils d’accès, les inventaires, les portails électroniques, les services aux citoyens, les systèmes de signature, les archives, les sites internet et les bases de données. Pendant ce temps, l’Administration doit continuer à fonctionner comme si elle n’était pas démontée de l’intérieur.
Le citoyen ne peut pas attendre six mois parce que personne n’a encore décidé de quel ministère relève son dossier.
Une entreprise ne peut pas cesser de percevoir une aide parce que la direction générale chargée de la traiter a changé de nom, de tutelle ou de bâtiment.
Le fonctionnaire ne peut pas répondre :
—Je suis désolé, votre démarche se trouve actuellement entre deux ministères. Revenez lorsque le déménagement sera terminé.
Même si, parfois, c’est exactement ce qui se passe.
Les textes qui réorganisent les départements doivent eux-mêmes prévoir des périodes transitoires pendant lesquelles les anciens services continuent de travailler pour les nouveaux ministères. C’est logique : un ministère peut naître juridiquement en un jour, mais il lui faut bien plus longtemps pour créer ses organes, répartir son personnel et prendre en charge ses systèmes techniques.
Il naît avec un nom, mais sans système nerveux.
Chaque ministère doit également disposer d’un sous-secrétariat. Cela peut sembler n’être qu’un terme bureaucratique supplémentaire, mais il s’agit de la structure qui soutient une grande partie du fonctionnement quotidien du département. Elle prend en charge des questions comme les ressources humaines, l’organisation interne, les budgets, les moyens matériels, le conseil juridique et la planification des systèmes d’information.
Si nous créons un ministère, nous devons lui fournir toute cette machinerie.
Si nous en divisons un, il faut aussi décider comment diviser sa machinerie.
Et si nous en fusionnons deux, des doublons apparaissent. Ils ne disparaissent pas comme par magie lorsque l’on publie un décret royal dans le Journal officiel espagnol, le BOE.
Soudain, il existe deux structures de personnel, deux façons de travailler, deux ensembles d’applications et deux équipes habituées à résoudre les mêmes problèmes de manière différente. Quelqu’un devra décider laquelle subsiste, laquelle se transforme et ce qu’il advient des personnes qui exercent ces fonctions depuis des années.
Sur le papier, on redistribue des « effectifs ».
Dans la réalité, on déplace des personnes.
Des personnes qui connaissent une matière, des procédures et des applications parce qu’elles travaillent avec elles depuis des années. Des fonctionnaires qui savent quelle exception s’applique à un dossier inhabituel, à qui s’adresser lorsqu’un problème survient et pourquoi une démarche a été conçue d’une certaine manière.
Ces connaissances ne figurent pas toujours dans les manuels.
Parfois, elles n’existent que dans la tête d’une personne qui s’occupe d’un sujet depuis quinze ans et qui sera désormais affectée ailleurs parce qu’après la fusion, deux fonctionnaires sont responsables de quelque chose qui ne peut avoir qu’un seul responsable.
La personne choisie reste.
L’autre emporte son expérience dans un département où elle ne lui servira peut-être à rien.
À sa place peut rester quelqu’un de parfaitement compétent, mais qui ignore tout de cette matière précise. Il devra l’apprendre. Il commettra des erreurs. Il lui faudra du temps. Il interrogera la personne partie, s’il parvient encore à la joindre et si elle n’est pas trop occupée à essayer de comprendre son nouveau travail.
L’Administration aura réussi quelque chose d’extraordinaire : obliger deux bons fonctionnaires à apprendre des tâches qu’ils maîtrisaient auparavant.
L’informatique mériterait un chapitre à elle seule.
Chaque département utilise des applications, des réseaux, des bases de données et des procédures adaptés à ses compétences. Séparer ou fusionner ces systèmes peut nécessiter des migrations, de nouveaux développements, des modifications d’autorisations et de contrats ainsi que des mois de coordination.
Ce qui, dans un cabinet politique, consiste à déplacer un rectangle sur un organigramme peut devenir, pour une équipe informatique, un cauchemar de plusieurs années.
Naturellement, le texte peut déclarer que la réorganisation n’entraînera aucune augmentation des dépenses publiques.
Le BOE accepte beaucoup de choses.
Mais il ne peut pas décréter que des milliers d’heures de travail n’ont jamais existé.
Le coût de la création d’un ministère ne se limite pas au salaire de celui qui le dirige, à ses conseillers, à son cabinet, à ses voitures ou à ses photographies institutionnelles. Le coût le plus grave peut être le temps pendant lequel des centaines ou des milliers d’agents publics cessent d’améliorer les services parce qu’ils sont occupés à les réorganiser.
C’est du temps qui n’est pas consacré à simplifier les procédures, à corriger les erreurs, à actualiser les applications ou à répondre aux citoyens.
C’est de la productivité perdue.
Ce sont des connaissances gaspillées.
C’est une Administration condamnée à se reconstruire continuellement au lieu de se perfectionner.
Le citoyen voit rarement l’origine du problème. Il constate seulement que son dossier prend du retard, que deux organismes se contredisent, qu’une application ne fonctionne pas ou que personne ne sait avec certitude quel département est compétent.
Puis il accuse le fonctionnaire qui répond au téléphone.
Pendant ce temps, le responsable politique qui a décidé de réorganiser trois ministères pour faire aboutir une négociation apparaît déjà à la télévision pour annoncer une nouvelle transformation historique.
Existe-t-il une autre solution ?
Oui : convenir d’une structure fondamentale, raisonnable et stable pour l’Administration générale de l’État.
J’ai bien dit « convenir ».
Je sais, cela ressemble à de la science-fiction.
Les principaux partis pourraient s’entendre sur une répartition des ministères conçue selon des critères administratifs et maintenue lors des alternances politiques. Un gouvernement pourrait modifier ses priorités, ses budgets et ses politiques sans devoir démonter la structure chargée de les mettre en œuvre.
Car gouverner autrement n’exige pas nécessairement de rebaptiser tous les bâtiments.
Cette organisation ne devrait pas être immuable. De nouvelles réalités pourraient justifier une modification. L’intelligence artificielle, par exemple, nécessitera peut-être un secrétariat d’État chargé de coordonner l’action de plusieurs ministères. Dans d’autres cas, il suffirait de créer une direction générale ou d’attribuer de nouvelles compétences à une structure existante.
Mais chaque nouveau problème n’a pas besoin de son propre ministère.
Élever un sujet dans la hiérarchie administrative devrait dépendre de sa complexité, de son volume de gestion et de son importance pour le pays, et non de la nécessité de trouver un portefeuille à quelqu’un.
Les grandes modifications devraient être accompagnées d’une justification publique : quel problème organisationnel elles cherchent à résoudre, combien coûtera la transition, comment le personnel sera réparti, quels systèmes informatiques seront concernés et quelle amélioration concrète est attendue.
Et, quelque temps plus tard, quelqu’un devrait vérifier si cette amélioration s’est effectivement produite.
Si la réorganisation n’accroît pas l’efficacité, ne réduit pas les coûts, ne simplifie pas les procédures et n’améliore pas le service rendu aux citoyens, peut-être n’a-t-elle jamais été une réorganisation administrative.
Peut-être n’était-elle qu’une décoration politique.
Les ministères appartiennent à l’État, et non au gouvernement qui les occupe temporairement. Leur structure devrait répondre aux besoins durables du pays, et non aux équilibres passagers d’une coalition, aux amitiés d’un président ou aux ambitions professionnelles de celui qui estime qu’un secrétariat d’État est trop petit pour lui.
Un ministère ne devrait pas être une récompense.
Ni une compensation.
Et encore moins une chaise que l’on fabrique lorsqu’il n’en reste plus assez.
Changer une plaque est facile.
Faire fonctionner correctement une Administration exige des décennies de stabilité, d’expérience et d’amélioration continue.
Voilà pourquoi, lorsque la réponse à la question « Combien l’Espagne compte-t-elle de ministères ? » dépend de la semaine où elle est posée, le problème n’est peut-être pas que les citoyens ignorent l’organigramme.
Le problème est peut-être que ceux qui le conçoivent ne savent pas davantage à quoi il sert.
