Es gibt Fragen des Allgemeinwissens und Fragen zur aktuellen Politik.
Wie heißt die Hauptstadt Italiens? — Rom.
Wie viele Ministerien hat Spanien? — Moment, ich sehe lieber nach.
Nicht, dass es heute Morgen eine Kabinettsumbildung gegeben, eine kleine Koalitionspartei ein weiteres Ressort gefordert oder jemand festgestellt hat, dass er trotz seiner unbestreitbaren Verdienste schon seit Jahren kein Minister ist.
Wer in Spanien wissen will, wie viele Ministerien es gibt, braucht aktuelle Informationen. Es reicht nicht, sich mit dem Thema beschäftigt zu haben. Nicht einmal, wenn man es erst gestern getan hat.
Ein Ministerium kann verschwinden, mit einem anderen fusionieren, in zwei geteilt werden oder unter einem leicht veränderten Namen wiederauferstehen. Ein Staatssekretariat kann zum Ministerium aufsteigen und eine Generaldirektion zum Staatssekretariat werden. Manchmal kommt ein Wort hinzu. Manchmal fällt eines weg. Manchmal werden so viele Wörter ergänzt, dass der Name des Ressorts schließlich wie die Zusammenfassung eines Wahlprogramms klingt.
Die Verwaltung neu zu organisieren ist nicht zwangsläufig unsinnig. Gesellschaften verändern sich, neue Bedürfnisse entstehen und bestimmte Zuständigkeiten gewinnen eine Bedeutung, die sie früher nicht hatten. Es wäre absurd, für alle Zeiten an einer Struktur festzuhalten, die für ein Land entworfen wurde, das nicht mehr existiert.
Der Unsinn beginnt, wenn das Organigramm kein Werkzeug im Dienste der Verwaltung mehr ist, sondern zum Sitzplan einer Hochzeitsfeier wird.
Diese Partei braucht drei Stühle.
Jener Politiker möchte nahe am Ehrentisch sitzen.
Ein anderer weigert sich, einen Platz neben der Tür zu akzeptieren.
Kein Problem. Wo es früher ein Ministerium gab, wird es künftig zwei geben. Vermehren wir die Ressorts wie die Brote und Fische. Eines für dich, eines für deinen Koalitionspartner, und wenn die Verhandlungen schwierig werden, können wir jederzeit ein Ministerium für wichtige Angelegenheiten, dringende Herausforderungen und das Gleichgewicht der Koalition schaffen.
Alle sind zufrieden.
Nun ja, alle außer der Verwaltung.
Von außen betrachtet kann die Gründung eines Ministeriums einfach erscheinen. Sein Name wird verkündet, jemand wird an seine Spitze berufen, ein Schild wird ausgetauscht und ein Konto in den sozialen Medien eröffnet. Schon haben wir ein Ministerium.
Aber ein Ministerium ist kein Minister.
Es ist auch kein Gebäude, kein Logo und kein offizielles Konto mit einer Flagge neben dem Namen.
Ein Ministerium ist eine Organisation aus Tausenden von Menschen, Zuständigkeiten, Verfahren, Haushalten, Verträgen, Softwareanwendungen, Archiven, Datenbanken, Leitungsorganen und über Jahre angesammeltem Wissen.
Man kann es nicht mit einem Strich auf einem Blatt Papier teilen.
Wird ein Ministerium in zwei Teile aufgespalten, muss jemand entscheiden, welche Beschäftigten wohin wechseln, wer die Akten behält, wie die Haushaltsmittel aufgeteilt werden, welche Stelle welche Zuständigkeit übernimmt, welche Anwendungen jedes Ressort weiterhin nutzt und wer für bereits laufende Verträge verantwortlich ist.
Auch Berechtigungen, Zugangsprofile, Inventare, elektronische Verwaltungsportale, Bürgerservices, Signatursysteme, Archive, Webseiten und Datenbanken müssen getrennt werden. Während all das geschieht, muss die Verwaltung weiterarbeiten, als würde sie nicht gerade von innen heraus zerlegt.
Ein Bürger kann nicht sechs Monate warten, nur weil noch niemand entschieden hat, welchem Ministerium seine Akte zugeordnet wird.
Ein Unternehmen darf nicht auf die Auszahlung einer Beihilfe verzichten müssen, weil die zuständige Generaldirektion ihren Namen, ihre übergeordnete Stelle oder ihr Gebäude gewechselt hat.
Der Beamte kann nicht antworten:
—Es tut mir leid, Ihr Antrag befindet sich derzeit irgendwo zwischen zwei Ministerien. Kommen Sie wieder, wenn der Umzug abgeschlossen ist.
Obwohl manchmal genau das der Fall ist.
Die Vorschriften zur Neuordnung der Ressorts müssen selbst Übergangszeiträume vorsehen, in denen die bisherigen Dienststellen für die neuen Ministerien weiterarbeiten. Das ist logisch: Rechtlich kann ein Ministerium an einem einzigen Tag entstehen, doch der Aufbau seiner Organe, die Verteilung des Personals und die Übernahme seiner technischen Systeme dauern erheblich länger.
Es wird mit einem Namen geboren, aber noch ohne Nervensystem.
Jedes Ministerium braucht außerdem ein Unterstaatssekretariat. Das mag wie eine weitere bürokratische Bezeichnung klingen, doch diese Struktur trägt einen großen Teil der täglichen Arbeit des Ressorts. Zu ihren Aufgaben gehören Personal, interne Organisation, Haushaltsfragen, Sachmittel, Rechtsberatung und die Planung der Informationssysteme.
Wenn wir ein Ministerium schaffen, müssen wir ihm diese gesamte Maschinerie zur Verfügung stellen.
Wenn wir eines teilen, müssen wir auch entscheiden, wie seine Maschinerie aufgeteilt wird.
Und wenn wir zwei zusammenlegen, entstehen Doppelstrukturen, die nicht auf magische Weise verschwinden, sobald ein königlicher Erlass im spanischen Staatsanzeiger, dem BOE, veröffentlicht wird.
Plötzlich gibt es zwei Personalstrukturen, zwei Arbeitsweisen, zwei Gruppen von Anwendungen und zwei Teams, die daran gewöhnt sind, dieselben Probleme auf unterschiedliche Weise zu lösen. Jemand muss entscheiden, was bestehen bleibt, was verändert wird und was mit denjenigen geschieht, die diese Aufgaben seit Jahren wahrnehmen.
Auf dem Papier werden »Personalbestände« neu verteilt.
In der Wirklichkeit werden Menschen versetzt.
Menschen, die sich mit einem Fachgebiet, seinen Verfahren und seinen Anwendungen auskennen, weil sie seit Jahren damit arbeiten. Beamte, die wissen, welche Ausnahme bei einer ungewöhnlichen Akte greift, wen man bei einem Problem fragen muss und weshalb ein Verfahren auf eine bestimmte Weise gestaltet wurde.
Dieses Wissen steht nicht immer in den Handbüchern.
Manchmal existiert es ausschließlich im Kopf eines Menschen, der sich seit fünfzehn Jahren mit einem bestimmten Thema beschäftigt und nun auf eine andere Stelle versetzt wird, weil nach der Fusion zwei Beamte für etwas zuständig sind, das nur einen Verantwortlichen haben kann.
Der Ausgewählte bleibt.
Der andere nimmt seine Erfahrung in ein Ressort mit, in dem sie ihm womöglich überhaupt nichts nützt.
An seiner Stelle kann jemand bleiben, der hervorragend qualifiziert ist, aber dieses konkrete Fachgebiet nicht kennt. Er muss es erlernen. Er wird Fehler machen. Er wird Zeit brauchen. Er wird den versetzten Kollegen fragen, sofern dieser noch erreichbar und nicht zu sehr damit beschäftigt ist, seine eigene neue Arbeit zu verstehen.
Die Verwaltung wird etwas Außergewöhnliches erreicht haben: Zwei gute Beamte erlernen Tätigkeiten, die sie zuvor bereits beherrschten.
Die Informationstechnik verdient ein eigenes Kapitel.
Jedes Ressort nutzt Anwendungen, Netzwerke, Datenbanken und Verfahren, die an seine Zuständigkeiten angepasst sind. Die Trennung oder Zusammenführung dieser Systeme kann Datenmigrationen, Neuentwicklungen, geänderte Berechtigungen, Vertragsanpassungen und monatelange Koordination erfordern.
Was in einem politischen Büro lediglich darin besteht, ein Rechteck innerhalb eines Organigramms zu verschieben, kann für ein IT-Team zu einem mehrjährigen Albtraum werden.
Natürlich kann die Vorschrift festlegen, dass die Neuorganisation keine höheren öffentlichen Ausgaben verursachen wird.
Der BOE lässt vieles zu.
Was er nicht kann, ist anzuordnen, dass Tausende Arbeitsstunden niemals stattgefunden haben.
Die Kosten für die Schaffung eines Ministeriums beschränken sich nicht auf das Gehalt seiner Leitung, deren Berater, Mitarbeiterstab, Dienstwagen oder offizielle Fotografien. Der schwerwiegendste Kostenfaktor kann die Zeit sein, in der Hunderte oder Tausende Beschäftigte des öffentlichen Dienstes keine Dienstleistungen verbessern, weil sie damit beschäftigt sind, diese neu zu organisieren.
Diese Zeit fehlt für die Vereinfachung von Verfahren, die Behebung von Fehlern, die Aktualisierung von Anwendungen und den Dienst an den Bürgern.
Das ist verlorene Produktivität.
Das ist verschwendetes Wissen.
Das ist eine Verwaltung, die dazu verurteilt ist, sich ständig neu aufzubauen, statt sich weiterzuentwickeln.
Die Bürger erkennen nur selten den Ursprung des Problems. Sie bemerken lediglich, dass sich ihre Akte verzögert, zwei Behörden einander widersprechen, eine Anwendung nicht funktioniert oder niemand mit Sicherheit weiß, welches Ressort zuständig ist.
Anschließend geben sie dem Beamten die Schuld, der ans Telefon geht.
Der politisch Verantwortliche, der drei Ministerien umorganisiert hat, um eine Verhandlung zum Abschluss zu bringen, tritt derweil bereits im Fernsehen auf und kündigt die nächste historische Transformation an.
Gibt es eine Alternative?
Ja: Man könnte sich auf eine grundlegende, vernünftige und stabile Struktur für die spanische Zentralverwaltung einigen.
Ich sagte »sich einigen«.
Ich weiß, das klingt nach Science-Fiction.
Die wichtigsten Parteien könnten sich auf eine nach administrativen Kriterien gestaltete Ressortverteilung verständigen, die auch bei Regierungswechseln bestehen bleibt. Eine Regierung könnte Prioritäten, Haushaltsmittel und politische Maßnahmen ändern, ohne die Struktur demontieren zu müssen, die sie umsetzen soll.
Denn anders zu regieren erfordert nicht zwangsläufig, sämtliche Gebäude anders zu nennen.
Diese Organisation müsste nicht unveränderlich sein. Neue Entwicklungen könnten eine Anpassung rechtfertigen. Künstliche Intelligenz könnte beispielsweise ein Staatssekretariat erfordern, das die Maßnahmen verschiedener Ministerien koordiniert. In anderen Fällen würde es genügen, eine Generaldirektion einzurichten oder einer bestehenden Stelle neue Zuständigkeiten zu übertragen.
Aber nicht jedes neue Problem braucht ein eigenes Ministerium.
Die Aufwertung eines Themas innerhalb der Verwaltungshierarchie sollte von seiner Komplexität, dem Umfang der damit verbundenen Arbeit und seiner Bedeutung für das Land abhängen—not von der Notwendigkeit, für jemanden ein Ressort zu finden.
Größere Änderungen sollten öffentlich begründet werden: Welches organisatorische Problem sollen sie lösen, wie viel wird der Übergang kosten, wie wird das Personal verteilt, welche IT-Systeme sind betroffen und welche konkrete Verbesserung wird erwartet?
Und nach einer gewissen Zeit sollte jemand überprüfen, ob diese Verbesserung tatsächlich eingetreten ist.
Wenn die Neuorganisation weder die Wirksamkeit erhöht noch Kosten senkt, Verfahren vereinfacht oder den Bürgerservice verbessert, war sie vielleicht niemals eine Verwaltungsreform.
Vielleicht war sie nur politische Dekoration.
Ministerien gehören dem Staat, nicht der Regierung, die sie vorübergehend besetzt. Ihre Struktur sollte den dauerhaften Bedürfnissen des Landes dienen und nicht dem vorübergehenden Gleichgewicht einer Koalition, den Freundschaften eines Regierungschefs oder den beruflichen Ambitionen eines Menschen, dem ein Staatssekretariat zu unbedeutend erscheint.
Ein Ministerium sollte keine Belohnung sein.
Auch keine Entschädigung.
Und schon gar kein Stuhl, der eigens angefertigt wird, wenn nicht mehr genügend Stühle vorhanden sind.
Ein Schild auszutauschen ist einfach.
Damit eine Verwaltung gut funktioniert, braucht es Jahrzehnte der Stabilität, Erfahrung und kontinuierlichen Verbesserung.
Wenn die Antwort auf die Frage »Wie viele Ministerien hat Spanien?« also davon abhängt, in welcher Woche sie gestellt wird, besteht das Problem vielleicht nicht darin, dass die Bürger das Organigramm nicht kennen.
Vielleicht besteht das Problem darin, dass auch diejenigen, die es entwerfen, nicht wissen, wozu es dient.
